“办”变“局” 筑牢监管的篱笆

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□吴建强

地方金融监管体系是我国金融监管体系的重要组成部分，是中央金融监管体系的必要补充。起初，作为地方和中央政府之间的协调机构，地方金融办公室尽管职能不断改进，但却未能适应当前的金融环境。压缩地方金融机构的“补位”角色已成为“改势”改革的核心。

自2017年10月起，地方金融机构已改为“局”。事实上，地方金融监督局历史悠久。2014年，山东省将省级地方金融监督局的品牌加入省金融办。目前，中国已有31个省(区、市)加入了地方金融监督局的品牌。其中，山东、江苏、江西等地已在省、市、县(区)设立了地方金融监督局，基本建立了三级地方金融监管体系。同时，山东、河北、四川、天津相继颁布了地方金融监管条例，使地方金融监管有章可循。

从“办公室”到“局”，词的不同意义非凡。金融办转变为“局”，监管职能不断强化，与监管部门的地方分支机构和督察局形成了较强的互补性，进一步构筑了监管屏障，进一步强化和明确了中央政府主导、地方政府协助的“两级”监管模式。

宁波地方金融监管现状

初始开发。2008年以前，宁波的金融监管体制是“一行三局”。2008年，随着宁波市政府金融工作办公室的成立，宁波市金融监管体系转变为“一行三局一室”的格局。金融办成立之初，是由宁波市政府办公室归口管理的非独立机构。主要职责是发展地方金融业，服务地方上市企业，防范和应对地方金融风险，同时配合和协助“一行三局”对银行、保险公司、证券公司等特许金融机构进行沟通和协调管理。随着市级金融机构的设立，县(区)级金融服务协调部门也相继成立。尽管名称不同，准备工作不同，归口管理不同，但市县两级地方财政监督体系已初步形成。

升级和扩展。2015年，随着宁波启动新一轮政府职能转变和机构改革，市政府金融工作办公室由市政府办公厅管理的机构升格为市政府工作部门。在2008年三套规划的基础上，增加(加强)交易场所和金融监管，引导和推进保险创新区和金融市场体系建设，协调化解重大金融风险。行政人员和内部办公室的数量分别增加到26个和6个。2019年，随着宁波银监局的成立，宁波的监管体系形成了“一行两局一室”的格局。同年，随着新一轮政府机构改革，宁波市金融办的职责和职能再次得到加强。典当、租赁、融资担保、农村信贷互助合作等监管职责原本分散在商务、经济信息、农业等部门，统一到金融办集中管理；行政人员和内部办公室的数量分别增加到34个和8个。此次调整的显著特点是丰富了金融机构的监管类型，增加了金融稳定办公室。可以看出，金融办赋予的地方监管和风险防控职能再次凸显。

换“局”要解决。2017年全国金融工作会议后，地方金融监管改革的路径和方向日益清晰。自2018年10月以来，许多金融监督局被集中挂牌成立。到目前为止，省级财政机关基本上已经改为“厅局”。山东、江苏等省也初步建立了省、市、县三级地方金融监管体系。除宁波外，其他四个计划单列市都设立了上市金融监管局。从浙江省的角度来看，温州早在2011年就率先成立了中国第一家金融监管局，2018年10月，浙江成立了省级地方金融监管局。除此之外，其他市(县)尚未添加督察局品牌，仍是金融办事处(或其他名称)。

从宁波市所辖的县(市)来看，仍在等待金融办添加金融监督局的品牌。宁波市辖6个区、2个市、2个县。在10个县(市)中，只有鄞州和北仑的财政所是独立的行政机构，是政府部门，其余8个县(市)的财政所是事业单位。从地方金融机构的名称来看，有的被称为“金融机构”，有的被称为“金融服务中心”，甚至一些职能领域的金融机构隶属于经济发展局(或财政局或商务局)，但名称不同。根据中央的部署，地方金融监督局的监管范围是“7+4”。目前，没有一个县(市)区金融办公室将所有这些职责整合到位。有些只是移交了某些类别，有些仍保留在原来的主管部门，有些不知道是否集中财务办公室。从干部队伍来看，县(市)区人员力量相对不足，一人多职。经过机构改革和调整后，中原主管部门的相关职能转移到了财务室，但财务室的工作人员却日益捉襟见肘。总之，县(市)区金融办的相关职责已经完全整合，甚至由“办公室”转变为“局”，任忠任重道远。

完善宁波地方金融监管的思考

在国家层面，关注顶层规划和设计。与以银行法、证券法、保险法等显性上位法为支撑的中央金融监管相比，地方金融监管的职能和对象仍然缺乏上位法和统一的制度安排。因此，地方金融监管的执法依据仅仅是部门规章和规范性文件，立法水平和法律效果都很低，许多领域都属于空立法的范畴。建议国家金融稳定与发展委员会尽快协调好“改废金融法规”工作，引导地方政府建立区域金融工作的议事协调机制和问责机制。

在省一级，注意中层的统筹安排。从全省情况看，浙江省经济发达，财政活跃，强有力的地方金融监管势在必行。建议省一级参照山东、江苏的经验，在省、市、县三级大力推进地方金融监管局的上市；同时，应尽快颁布实施浙江省地方金融法规，规范地方金融监管。从两次会议来看，省市监管机构基本调整到位，县支行亟待整合，如扩大监管半径、下放监管权力等，都关系到基层中央监管和地方监管的协调有效运行。

市县两级，注重基层协调和落实。一方面，鉴于宁波市及其所辖县(市)均隶属于督察局品牌，建议市金融办积极向上级汇报沟通对接情况，并参照其他有单独计划的城市，争取早日实现从“办公室”到“局”的转变；我们将会同市编办，推动县(市)区尽快明确地方金融监管部门，增加金融监管局品牌，做好相关职责合并和人员调动工作。另一方面，深化地方金融工作协调机制，加强与“一行两局”及相关部门的沟通协调，完成金融服务实体经济、防范和控制金融风险、深化金融改革的任务。

(作者:宁波市鄞州区金融工作办公室)