公共政策制度应与国家治理现代化相适应

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■解读十九届四中全会公报(四)■本报记者张一鸣

改革开放以来，中国经济发展迅速，已成为世界第二大经济体。中国的国家治理体系和治理能力取得了显著成就。站在新的起点上，如何在改革中加快创新，进一步完善国家治理，十九届四中全会确定了“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体制和治理能力现代化”的主题。

清华大学公共管理学院党委书记彭宗超在接受《中国经济时报》记者专访时表示，考虑到当前和未来国际国内政治经济形势的变化和趋势，十九届四中全会对国家治理现代化做出总体战略部署是及时和必要的。国家公共政策的现代化是国家治理现代化的重要内容之一，因此我们应该处理好政府、市场和社会的关系，提高政策制定和实施过程中的透明度。

中国经济时报:中国希望实现国家治理体系和能力的现代化。你对十九届四中全会透露的情况有什么看法？

彭宗超:这次会议是新时期建设有中国特色社会主义制度进程中的一个重要里程碑。在系统梳理中国国家制度和国家治理制度的13个显著优势的基础上，明确提出了中国国家治理现代化的三步走战略:到2021年建党100周年时，国家治理现代化的各个方面将更加成熟和定型，到2035年基本实现国家治理现代化，到2050年全面实现国家治理现代化。着眼于中国特色社会主义国家治理体系和治理能力现代化中制度建设的全面系统推进，实施“十三个坚持和完善”的战略部署，对我国的长治久安具有重要意义。

《中国经济时报》:我们为什么要在这个时候推进国家治理体系和治理能力的现代化？

彭宗超:第十九次全国代表大会报告明确指出，在2020年全面建设小康社会的基础上，到2035年基本实现社会主义现代化和到本世纪中叶实现中华民族伟大复兴的“两步走”战略，也需要从基本实现国家治理现代化到全面实现国家治理现代化两个阶段。目前，中国经济已从高速增长进入高质量增长阶段，国际国内形势更加复杂。自然，特别需要高度重视国家治理体系和治理能力的现代化。在深化各项改革措施的过程中，国家治理体系和治理能力的现代化将对未来全面深化改革的历史进程和中国经济社会的可持续发展产生重要而深远的影响。因此，四中全会制定国家治理现代化的总体战略规划是及时和必要的。

国家治理现代化的重要内容之一是国家公共政策的现代化。四中全会决定“完善决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证和风险评估，加强决策的实施、评价和监督”。

长期以来，虽然我国的公共政策在制定、实施和向下传递的过程中有很多优势，但也确实存在一些问题，如代码减少或代码增加。一般来说，由于政策设计过程是不透明的，缺乏当地和相关利益相关者的参与，当相关决策涉及利益冲突时，在实施过程中将会有逐层的代码缩减；也有一些政策与特定事件的爆发有关，在特定突发事件被广泛关注的巨大压力影响下，很容易出现层层加码。从长远来看，我们不能总是有不正常的逐层代码减少或逐层代码增加，而是要依靠各级政府不断完善公共政策体系、机制等制度性问题，逐步提高治理水平，促进相关主体的良性互动，这就需要国家治理体系和治理能力的现代化。

《中国经济时报》:我们应该如何推进国家治理体系和治理能力的现代化？

彭宗超:推进国家治理体系和治理能力的现代化还有很多工作要做。十一届四中全会的“十三个坚持和完善”涉及许多方面，这与中国特色社会主义的十三大显著优势是一致的。在这里，我主要谈一谈如何处理政府、市场和社会的关系，以及如何提高政策制定和实施过程中的透明度。

首先，我们应该处理好政府、市场和社会的关系。四中全会决定:“必须坚持社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的作用……”政府应该区分不同的领域和行业，采取不同的干预方法，增加对涉及公共利益的基本社会保障如医疗保障的投资。对于完全竞争的市场化领域，政府应减少直接干预，主要参与监管规则的制定和实施。

四中全会的决定也明确指出:“社会治理是国家治理的一个重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协调、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，构建人人负责、人人负责、人人共享的社会治理共同体。人民安居乐业，社会安定有序，建设更高水平的安全中国。”在社会治理有效的领域，政府通常可以少干预，但在社会治理困难的领域，政府必须领导并积极推动社会各方有效解决问题。

第二，在决策过程中应考虑透明度。四中全会决定:“坚持权责透明，推进使用权公开，完善党务、政务、司法和各领域事务公开制度，建立权力运行的查询和追溯反馈机制。”中国加入世贸组织后，各项政策的透明度有所提高，但不同领域仍存在差异。应当考虑的是，在政策向下传递的过程中，如果上级制度的设计过程不透明，缺乏地方和相关利益相关者的参与，地方和相关利益相关者的利益就不能得到充分考虑，容易出现执行中的中间阻挠现象。因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，中国应不断提高政策制定和实施过程中的透明度和利益相关者的参与度。

《中国经济时报》:您如何看待当前的改革进程，以及如何确定改革进程中的政策重点？

彭宗超:评估改革的主要目标是:公平、效率、自由和安全。从一个单一的目标来看，大改革是有效的，但在小改革中可能是无效的，但在大改革中它可能奠定效率的基础。在确定改革的优先事项时，我们应该以问题为导向，而不是以结果为导向，公平或效率的问题更为突出。另外，当某个目标被设定为第一目标选项时，我们不应该完全赞成这个目标，还应该考虑其他目标，否则会导致各种政策偏差问题。

过去，中国的改革是自上而下和自下而上的。目前，我们应该进行自上而下的改革，鼓励地方政府创新自己的政策。如果说以前的政策是自上而下的，那么现在我们应该更加注重自下而上的改革，给空时间进行基层和地方的改革和创新。在考核指标上，不仅要明确上级的改革要求是否得到严格落实，还要明确是否结合本地实际进行了创新性的实施和尝试。

中国经济时报:公共政策具有广泛而深远的影响。你认为如何在制定公共政策的过程中促进政策协调？

彭宗超:在制定专业公共政策的过程中，应该有系统的分析。在考虑政策时，应该有系统的考虑，强调目标协调、过程协调和手段协调。有些政策涉及各部门的协调，评估目标应强调分工与协调，可分为自发协调、有组织协调和机构协调。要打破九龙各部门之间的水资源管制问题，首先要建立一个正常的部门间协调机制，例如复印报纸和分享信息。公开透明的政策共享机制和部门联动机制将非常有利于促进各部门之间的政策协调。