构建包容数字经济发展的治理新格局

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“重建系统:抓住数字转型的战略机遇”(5)行业监管

■马援马军

行业监管是政府依法对企业准入、市场竞争、服务质量、用户权益、安全等进行监督和管理的活动。数字转型改变了传统的商业逻辑和产业性质，形成了跨区域、跨行业、多主体的复杂数字生态系统。当前监管体系的不适应性日益突出。我们应该本着宽容和审慎的原则，重建监管规则和监管能力，以满足数字转型的需要。

数字转型挑战传统产业监管

数字转型改变了行业的性质，冲击了行业的传统监管规则。以网上汽车预订、网上金融、网上医疗和网上订购为代表的新模式已经改变了这个行业的性质。例如，网络汽车业务基于移动互联网和大数据技术为司机和车辆提供动态、灵活、准确的匹配服务，并借助用户反馈实施信用奖惩，使出行效率更高、更环保、更市场化。坚持传统的数量控制、价格控制和服务控制无异于搬起石头砸自己的脚，而数据保护、算法监管和安全性则成为新的监管重点。又如，网上医院采用“网上病人-网络平台-网上医生”的“屏幕对屏幕”诊疗模式，传统的“病人-医院-医生”地域准入监管体系也将失效。

数字化转型挑战分散的监管体系和传统的监管方式。数字转型催生的新业务通常以跨境整合为特征。例如，互联网金融具有金融服务、信息服务、信息内容等属性。挑战了传统的行业监管体制。互联网信息服务具有“一点接入、全网服务”的特点，服务提供者注册、网站接入和消费者所在地相互分离，跨区域运营成为常态，挑战了基于地理行政区划的“属地监管”模式。互联网平台促进了创新和创业，拥有大量的企业和快速的创新迭代。传统的现场检查监督已不能适应新的形势。

数字平台竞争的复杂性凸显了现有竞争政策的弱点。在网络效应的影响下，平台企业“一家独大”是数字时代的客观规律，这有助于打破市场分割，建立统一的市场，实现大空.范围内的资源优化配置即使领先平台企业的市场份额很高，它们也将始终面临颠覆的风险，因为它们面临着全球竞争对手、跨境整合、动态创新，而且用户可以在多个平台上安顿下来。平台对用户的免费补贴并不意味着掠夺性定价行为已经实施，拒绝与竞争对手交易并不意味着排他性行为已经实施，因为无论平台大小，这一策略都将在“快鱼吃慢鱼”和“赢家通吃”的原则下采用。如何平衡发挥平台的规模效应与防止平台滥用市场力量之间的关系，是对传统反垄断制度的法律创新和执法的巨大挑战。

网络数据治理问题的集群折射是系统空·怀特。数据资源是数字时代的战略资源和关键资产。目前，平台收集的海量数据既有商业属性，也有个人属性。如何确认、分解和平衡相关权利，既缺乏依据，又缺乏操作方法。同时，作为全社会的共同资产，政府数据应该向社会公开，以释放其经济价值，但这也涉及到数据安全问题。从数据收集、数据确认、数据交易、数据流、数据垄断、数据保护和数据开放等方面加快完善数据治理规则已成为当务之急。此外，传统产业的转型也需要新规则的支持。例如，自动驾驶不能应用于传统的车辆进入系统、基于驾驶员的驾驶规则和责任系统，并且需要建立新的监管规则。

数字转型还需要优化政府服务。平台企业在维护市场秩序和保护消费者利益方面发挥着关键作用。政府部门在履行许可证验证、注册和文件建立等法律义务时，需要开放数据平台或提供实时数据服务。例如，网上订购业务需要了解已结算业务的资质，网上汽车业务需要了解已结算司机的背景信息。

加快我国行业监管转型的实践探索

过去几年，中国坚持鼓励创新、宽容和审慎的理念，积极调整政策以适应数字转型的新形势。主要措施包括:加快立法步伐，如2016年出台《网络安全法》，2018年出台《电子商务法》。”；对未知的、大于已知的新格式采取包容的态度，只要不触及安全底线，就给它们发芽的机会，如微信、二维码移动支付、网络汽车；建立跨部门、跨层次的协同监管机制。例如，2015年，十个部门联合发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》；推进政府数据开放，如2018年发布《公共信息资源开放试点工作计划》；例如，为了加强数据和信息安全，2017年，国家信息安全标准化技术委员会制定了《信息安全技术——个人信息安全规范》。这些措施为空留出了发展社交网络、电子商务、移动支付、网络汽车等商业应用的空间，帮助中国的一些模式创新走在世界前列。

同时，我们也应该看到，面对数字转型的挑战，中国各行各业的监管转型才刚刚开始，还没有取得实质性的进展。监管转型涉及一些需要解决的深层次矛盾，包括:一是传统行政管理体制的制约。部门和地区划分的行政管理体制具有较高的协调成本；过去，按照强调事前获取、忽视事后监督的传统模式建立的行政资源配置模式难以调整，需要进行制度改革。第二，缺乏前瞻性和系统性。中国的行业监管基本上从线下延伸到网上。一些改革措施主要是为了解决眼前的矛盾。对数字转型的长期发展缺乏系统规划，适应新格式发展的基本体系尚未建立。第三，监管机构的能力不足。监管当局在团队技能、监管手段和其他能力建设方面跟不上企业创新的速度。

建立新的治理结构，以适应数字经济的发展

加快监管转型，要尊重技术、产业和市场发展规律，坚持互联网治理多方参与的原则，进一步深化行政体制改革，创新行政管理方式，充分发挥各方参与的作用。建议重点关注以下几个方面。

一是形成政府、企业、网民等多方利益相关者共同参与的治理结构。互联网的一个重要特征是全民开放、共享和参与。“几大平台+大量商家+众多网民”逐渐成为主流产业组织模式。首先，要充分发挥市场机制的作用。大型平台不仅有规范平台秩序的内在动力，还有创新管理方法的能力，包括建立平台规则来约束主体行为，建立网民评论的商业模式，建立基于在线行为的信用评估体系，建立用户投诉渠道，设立消费者权益保护基金。其次，要充分发挥监管部门的积极作用。政府关注市场机制无法自动解决的问题，如数据安全、个人隐私保护、公平竞争、消费者权益等。监管部门可以在网络平台上进一步加强与企业的合作，利用网络平台的信息融合优势提高监管效率。

二是将监管转型列为进一步深化行政体制改革的重要内容。行政体制改革可以通过重新分配资源和明确权责，建立一个覆盖网上和网下的综合监管体系。建议加强国家监管资源整合，包括部门间监管资源的横向整合，减少权责不清、重复监管和长期监管。例如，根据网络业务整合的特点，行业对网络内容的监管被合并；纵向整合分散的监管资源，提高监管效率等跨区域网络活动特征，适度提升国家层面的监管力度和总体规划能力。

三是在数字化转型中重构监管体系。首先，要动态调整监管的对象和内容，数字化转型使新业务呈现出不同于传统业务的新特点。有必要重新评估现有监管体系的必要性和需要监管的关键环节，不应盲目维持或扩大现有的权力范围，也不应“一刀切”。其次，要根据新格式发展的需要，尽快补充新规则。例如，自动驾驶需要尽快建立新的汽车和道路规则，网站运营需要完善“安全港原则”和“红旗原则”。第三，要处理好公平竞争和利益平衡的关系，研究反垄断法和反不正当竞争法的适用性，处理好线上线下、新旧业态的竞争关系，实现产业平稳转型。

第四，加强数据立法，保持风险底线。重点是保护国家安全、商业秘密和个人隐私，并阐明确认、分解和平衡数据权利的规则和操作方法。例如，为了加强关于个人数据保护的立法，要求企业遵循合法性、正当性和必要性原则，并公布收集和使用规则。监督企业依法采取技术措施和管理措施，确保平台企业收集的个人数据安全，防止泄露。

第五，推进政府数字化转型，利用大数据、人工智能等先进技术支持监管和服务的精准化。首先，完善公共数据的使用规则，提高数据的开放性和利用率，将“死数据”转化为经济发展的“新元素”和新动能。其次，要加强政府采购和政企合作，利用低规模运营成本和快速技术创新的优势，为政府提供廉价、安全、可靠的设施和服务，不断提高监管和服务水平。

(国务院发展研究中心企业研究所研究室主任、研究员马援；马军，国务院发展研究中心企业研究所所长、研究员)