围绕人口聚集制定区域发展战略刻不容缓

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中国的人口集中度远远不够，因此必须摒弃绝对均衡发展的理念，摒弃机械地制定以“区域”为中心的区域发展战略的常规，紧紧围绕人口分布和人口集中度制定区域发展战略。

智库观点■赵大全

区域发展战略不仅是解决区域发展不平衡矛盾的基本途径，也是解决区域发展不足矛盾的重要手段。它是根据区域要素禀赋进行宏观资源配置的总体规划，是依托区域优势、突出主体功能、促进协调发展的总体布局，是培育国家核心增长极、深度参与国际竞争的总体把握。

改革开放40年来最重要的经验之一是成功实施了区域主导发展战略，这是成功的，因为它符合人口集聚和经济集聚的一致性。今天，区域发展战略往往侧重于“区域”和区域平衡的平衡，而忽略了人口聚集与经济聚集的匹配程度。

对以“区域”为中心的区域发展战略的思考

为什么地区发展差距没有缩小？为什么产业转移不是发生在中国的地区之间，而是发生在国外？区域不平衡战略为什么成功？为什么区域平衡战略的效果不明显？目前，国内经济下行压力加大，外部形势日益严峻。面对百年来前所未有的变化，中国的区域发展战略能否再次成为新时期全面深化改革开放的突破口？面对这些尖锐的问题，我们需要反思现有的以“区域”为中心的区域发展战略。

体现“区域协调、均衡发展”理念的西部大开发战略已经实施了20年，从2004年提出振兴东北战略到现在已经过去了15年。中国区域发展差距没有明显缩小，特别是东北地区。2016年，新一轮振兴东北战略实施。然而，尽管优惠政策不断叠加，东北地区的经济发展并没有停止大幅下滑，东北地区与东部地区的发展差距进一步拉大。

从本质上讲，区域战略是一种将资源倾斜到所分配区域的政策。区域战略的区域定位不是空的简单问题，更重要的是，它着眼于实现国家宏观目标，特别是实现贫困人口的脱贫和全面建设小康社会。这就要求在制定区域战略时，不应局限于空地区，而应该以人为本，从人口入手。同时，在复杂多变的全球开放形势和中国多元化的区域发展格局下，国家战略内涵不断深化和拓展，区域发展需求也相应提升。作为连接国家战略和区域发展的桥梁，区域战略指向进一步优化的空。

Gdp人口比率是衡量一个国家区域均衡发展程度的基本指标。只有gdp比率或经济增长率不能衡量区域发展的平衡。事实上，地区差异是经济分布和人口分布不匹配的程度。如果聚集在不同地区的经济和人口占全国的份额相同，那么地区差距就不存在。美国人口超过50万的大都市地区的平均经济人口比是0.98。韩国人口长期以来大规模集中在首尔圈，首尔圈的经济与人口比例约为1。东京圈的经济与人口之比为1.14。相比之下，中国各省的国内生产总值与人口的比例呈现出明显的差异，比例为0.6-2.2。其中，北京、上海和江苏的比例最高，分别为2.11、2.08和1.75。从人口分布与经济分布匹配的角度来看，中国的地区差距主要由经济集中度决定，经济集中度往往处于从属地位，生产过度集中在核心发达地区，而人口却没有相应地高度集中，导致核心发达地区的生产与人口分布高度失衡。因此，促进区域间人口的合理流动是实现区域均衡发展的有效途径。

“人口分布”的区域发展战略势在必行

人口流动加速了人口聚集，加剧了经济复杂性，从而实现了经济结构的不断升级和国民收入水平的不断提高，并通过城市群载体的核心增长极提升了国际竞争力。这是中国改革开放40年的成功经验，也是未来30年实现重要战略目标的必由之路。

人口的自由流动是改革开放成功的关键。中国改革开放的过程就是工业化、城市化、市场化和国际化的过程，也就是现代化的过程。其中，市场化是前提，工业化是核心，城市化是重要内容，国际化是必要条件，现代化是必然结果。这些“五个现代化”离不开人口的自由流动、人口素质的提高和人与物的有机有效结合。城市人口的流动和移民正是空范围内人口更好配置的结果，也是劳动生产率不断提高的结果。就工业化而言，工业化是一个不断发生人与物的结合和互动，导致人的素质提高和经济快速增长的螺旋式升级过程。人是建设市场的基础，市场是经济发展的平台。没有人口作为基础，即使是最好的产业也无法运转。

人口集中加剧了经济复杂性。经济复杂性是指经济系统中各产业之间的相互依赖性。经济结构越多样化，产业之间的相互依赖程度越高，产业链越长，经济复杂性越高。相反，经济结构越单一，产业之间的联系就越少，经济复杂性就越低。人口集聚是提高经济复杂性的关键因素。人口集聚带来规模效应，创造新需求，细化分工，提升专业化水平，加速经济集聚，从而不断促进经济复杂性的提高。城市化的本质正在聚集。世界大海湾地区的成功经验表明，经济复杂性和升级的逻辑是高速集聚、高效配置、再集聚和再配置，直到人口和资源高度集聚在空的特定区域并产生最大的集聚效应。城市的开放性在很大程度上在于汇集各种资源，包括资本、人才、技术和其他生产要素，以促进城市和城市群的发展。

人口流动和聚集不仅是改革开放成功的关键，也是提高经济复杂性的必要途径，也是形成海湾地区参与国际竞争的核心增长极的基本要素。从世界发达国家来看，海湾地区是城市发展的必然趋势和高层次形式，也是参与国际竞争的重要载体。海湾地区的核心增长极可以理解为全球化背景下经济追求区域层面资源配置效率最大化的体现。海湾地区经济以其大容量、高密度、高产出的特点，已经成为全球经济发展的核心增长点和技术创新的关键驱动力。湾区经济具有人才、知识、科技、特大城市集群形成的资本资源优势和完善的产业链分工形成的先进生产力集聚优势，使得湾区每平方米投资所创造的超额利润远远超过其他地区。开放和技术创新驱动的超大规模经济总量是其他城市或发达地区无法比拟的，湾区经济在全球经济的核心增长中发挥着主导作用。

中国社会的主要矛盾是发展不平衡不足的问题。从当前复杂而激烈的国际竞争形势来看，发展不足的问题应该引起特别的重视。中国的发展还存在严重不足，仍需实施赶超战略，集中资源，全力打造核心增长极。此外，中国的人口集中度远远不够。在一定时期内，集中我国中东部地区的城市人口仍然是我国城市化发展的主要趋势。这不仅是沿海地区和中部地区的比较优势和综合地理条件造成的，也是实现人口与经济均衡分布、人口与经济同向趋同、缩小区域发展差距的重要途径。因此，当务之急是摒弃绝对均衡发展的理念，摒弃以“区域”为中心制定区域发展战略的常规，紧紧围绕人口分布和人口聚集制定区域发展战略。

新的区域发展战略如何协调“区域”发展

新的区域发展战略关系到新的资源配置、新的发展战略取向和构建核心竞争力的新举措。新发展战略的核心是人口分布与人口聚集和经济聚集的匹配，而人口流动和聚集的分布对管理体制、政府间关系、行政结构和社会保障都有很大的影响。因此，要加快完善促进人口流动的政策体系，制定和完善流入流出地区的利益协调机制，制定和完善空.生产力布局的相关规划

要加快制定和完善促进人口流动的政策体系。加快完善人口流动政策体系，关键是深化户籍制度改革。中国特色的户籍制度，特别是北京、上海等一线城市，福利制度过多，附加的门槛福利多种多样，这也是改革的难点和重点。有必要逐步分阶段淡化户籍制度的福利色彩，恢复高考制度中的国家一卷制，照顾边境地区、贫困地区和少数民族地区的学生，但不能按地区和城市。切实保障农业转移人口落户城市与城镇居民享有同等权利和义务。要坚持资源分类有序的原则，充分尊重农民意愿，因地制宜地制定具体措施；统筹推进土地、金融、教育、就业、医疗、养老、住房保障等配套政策，加快完善公平稳定的公共服务，满足流动人口需求，提高社会融合能力。

要加快流入流出地区利益协调机制的建设。资源配置应根据人口流动和人口集中程度进行，重大基础设施建设和生产力布局应与人口紧密结合，真正实现高效配置。完善财政、投资、产业、土地、人口、民族等政策体系，实现政策与人、资金与人、资源与人的结合，建立和完善城镇建设用地规模扩大、中央预算投资安排向农业转移人口较多的城镇倾斜的“三联动”激励机制。

加快基于人口分布的空工业用房布局总体规划。根据人口分布和聚集程度，优化空制造业发展布局，实现人口聚集和产业聚集的高度融合。根据中国四大制造业的基本条件、优势和发展潜力，明确各自的战略重点，促进制造业高质量协调发展。

(作者是中国财政科学院社会发展研究中心副主任、研究员)